借鉴庐山市改革经验 推进苏马荡行政区划体制升级改革探讨

admin

    借鉴庐山市改革经验 推进苏马荡行政区划体制升级改革探讨（草稿）
       （自强，博云绿州御府候鸟）

摘要

        苏马荡作为湖北省省级生态旅游示范区，依托独特高山清凉资源，已形成全国规模领先的避暑旅居城市群，城镇化、基础设施、人口集聚均达到城市建制基础条件。当前苏马荡实行管委会与谋道镇“一门两牌”合署办公模式，存在管理力量薄弱、规划审批权限不足、乡镇财政承载力有限等体制短板，制约区域康养文旅产业高质量发展。江西庐山撤销星子县设立庐山市，以统一行政区划破解一山多治、权责分割难题，为风景名胜、康养度假区行政体制改革提供成熟范本。本文立足苏马荡发展现状，梳理建制基础与现存体制障碍，对标庐山市改革路径，提出设立直属恩施州（或省直管）苏马荡县级市的改革思路，明晰改革价值、实施路径与配套保障举措，为武陵山区特色康养城镇行政区划调整提供参考。
关键词：苏马荡；康养旅居；体制    改革；庐山市；撤镇设市

      一、苏马荡具备设立县级市的现实基础

       苏马荡地处鄂渝交界谋道镇境内，平均海拔1460米，夏季平均气温22℃，是湖北核心高山避暑康养目的地，经过十余年开发建设，人口、城建、产业、区划改造均已满足城市发展框架，具备独立建市的核心条件。
        第一，行政建制基础完备，为区域核心功能区。苏马荡省级生态旅游示范区管委会为利川市政府派出机构，行政规格副县级，统筹片区生态保护、文旅开发、旅居管理等核心职能，与谋道镇实行“一套班子、两块牌子”一体化运行。片区内原有涉农行政村全部完成村改社区，基层治理单元全面转向城市社区管理模式，社区网格化、物业化、旅居人口常态化管理体系成型，基层城市治理架构完整，具备城市基层管理基础。
        第二，人口集聚规模突出，形成全国最大候鸟旅居部落。每到夏季避暑季，武汉、重庆等城市候鸟居民涌入，短期旅居人口峰值达40万人，片区建成近200个住宅小区，连片建成区规模完整。区别于普通乡镇季节性零散客流，苏马荡形成稳定、长期、规模化旅居人口，非农常住人口占比极高，符合国家针对风景名胜区、康养度假区放宽设市人口标准的政策导向，城镇化水平远超普通建制镇。
       第三，城市基础设施体系成型，具备完整城市配套。区域建没三条城市环线道路，主次干道互联互通，开通城市公交、巡游出租车，供水、供电、污水处理、垃圾转运、休闲公园、医院、商超、文体广场等市政配套全覆盖。从居住小区、交通路网到公共服务，形成独立完整的城市运行体系，不再依赖谋道镇老集镇基础配套，具备独立城市运行硬件条件。
       第四，文旅康养产业特色鲜明，经济内生动力充足。依托清凉生态资源，苏马荡构建避暑地产、民宿餐饮、土家特产、森林康养、生态旅游多元产业体系，每年夏季带动数十万旅居消费，辐射鄂渝两地文旅市场，是武陵山区辨识度最高的避暑IP。产业以第三产业为主，服务业占比高，契合生态旅游城市发展定位，具备独立市级财政培育潜力。

        二、现行“区镇合一”体制存在突出发展瓶颈

       当前苏马荡管委会、谋道镇合署办公模式，在开发初期起到整合资源、简化机构的作用，但随着片区城市体量成倍扩张，原有乡镇级管理体制与现代化城市发展需求严重不匹配，三大核心矛盾日益凸显。
       一是机构人员配置不足，管理承载力严重不足。实行“一门两牌”管理架构，一套干部队伍同时承担乡镇行政、示范区文旅管理双重职能，工作人员编制总量沿用乡镇标准，面对40万季节性候鸟人口、上百个小区、庞大文旅市场，人力缺口巨大。旺季市场监管、矛盾调解、市政运维、生态管护力量捉襟见肘，管理粗放、服务滞后问题频发，难以匹配城市精细化治理需求。
      二是规划建设权限受限，发展统筹缺乏自主权。苏马荡虽为副县级示范区，但规划、土地、重大项目审批权限归属利川市级部门，管委会无独立规划编制、用地审批、项目立项权限。片区城市更新、康养产业项目、生态文旅配套建设均需层层上报审批，流程冗长，难以根据候鸟旅居产业特色灵活调整城市规划，产业布局、市政升级存在滞后性，制约项目落地速度。
         三是财政层级偏低，基础设施投入资金缺口大。现行财政体制下，苏马荡片区财税收入纳入谋道镇乡镇财政统筹，乡镇财政体量小、留存比例低，可自主支配资金有限。片区环线维护、公共医疗扩容、生态修复、文旅宣传、候鸟公共服务等大额基础设施投入，单纯依靠乡镇财政无力承担，大量民生配套、产业升级项目因资金约束推进缓慢，城市提质升级受阻。
       综上，乡镇层级的管理架构、财政体系、审批权限，与苏马荡已经形成的城市规模、庞大旅居人口、特色文旅产业严重错配，体制束缚成为制约苏马荡从避暑小镇向现代化康养城市跨越的核心堵点，亟需通过行政区划体制改革破解桎梏。

       三、庐山市改革经验：风景名胜区设市的成熟范本

        江西庐山曾长期存在“一山六治”多头管理乱象，山体分属管理局、多个区县分割管辖，资源统筹难、规划碎片化、产业内耗、财政分散等问题长期制约发展。2016年江西省启动行政区划改革，撤销星子县，设立县级庐山市，将庐山核心山体、景区统一划归庐山市管辖，实现山上山下全域统一管理，为生态文旅区体制改革提供可复制经验。
      其一，统一行政主体，彻底破解多头管理。庐山市设立后，整合原分属多部门的景区、城镇、乡村资源，单一市政府统筹全域规划、建设、文旅、生态、民生事务，消除区域之间权责交叉、利益分割矛盾，行政效率大幅提升。对应苏马荡现状，当前示范区与谋道镇权责交织，利川市级统筹距离远、响应慢，参照庐山市单市统管模式，可实现片区资源一体化调度。
       其二，下放完整规划与财政权限，释放发展自主权。庐山市作为独立县级市，拥有独立国土空间规划、项目审批、财税留存权限，可自主统筹旅游基础设施、生态保护、城镇建设资金，围绕庐山文旅特色制定专属产业政策。对比苏马荡现有体制，若设立独立县级市，可摆脱乡镇财政、市级审批双重约束，自主统筹避暑康养城市建设资金与规划布局。
         其三，统一城市品牌运营，放大文旅产业价值。设市后庐山市统一打造“庐山天下悠”城市文旅IP，整合山上景区与山下城镇业态，全域联动营销，游客接待量、旅游总收入十年间实现翻倍增长，文旅产业规模持续扩张。苏马荡拥有独一无二的高山避暑品牌，但当前宣传、产业布局受利川、谋道多层级分割，设市后可统一城市品牌，集中资源打造全国知名康养避暑城市名片。
        其四，理顺民生治理体系，适配季节性人口管理。庐山市统筹常住人口与景区流动游客服务，完善医疗、交通、市场监管配套，有效解决旺季人流管理难题。苏马荡40万候鸟旅居人口季节性聚集，独立市级建制可配套完整公安、卫健、城管、文旅执法体系，完善候鸟居民公共服务，化解旅居治理痛点。
       庐山由分割管理走向统一设市的改革实践证明：具备独特生态文旅资源、形成规模化城镇形态、存在多头治理短板的区域，通过设立独立县级市，能够从体制根源解决规划、财政、管理、产业统筹难题，实现生态资源、城镇建设、文旅产业协同高质量发展，该路径完全适配苏马荡发展需求。

       四、苏马荡设立县级市的改革路径与实施价值

     （一）改革总体思路
     参照庐山市行政区划调整模式，推动苏马荡片区行政区划独立，整合现有示范区全部社区、文旅核心区域，撤销谋道镇共管模式，设立县级苏马荡市，由恩施土家族苗族自治州直接管辖（或争取湖北省直管），完整赋予县级市规划、土地、财税、行政执法、产业发展独立权限，实现全域统一规划、统一建设、统一管理、统一运营，彻底破除“区镇合一”体制束缚。
      （二）设立苏马荡市多重现实价值
      1. 理顺行政管理体系，破解人力不足难题。独立设市后可按照县级市标准配齐党委、政府、人大、政协全套机构，增设规划、住建、文旅、财政、综合执法、候鸟服务等专业职能部门，扩充干部编制，匹配40万季节性人口的城市治理需求，告别一套班子兼顾乡镇与示范区的超负荷管理困境。
     2. 下放完整规划建设权限，实现城市自主统筹。拥有独立国土空间规划审批权，可结合避暑旅居特色编制专属城市发展规划，灵活布局康养小区、民宿集群、土家民俗文旅街区、生态休闲空间，缩短项目审批链条，加速市政配套、文旅产业项目落地。
       3. 完善独立财政体系，保障城市建设投入。县级市享有更高财税留存比例，片区地产、文旅、商贸税收可更多留存本地，自主统筹环线养护、医疗教育扩容、生态修复、文旅宣传、候鸟公共服务等大额投入，破解乡镇财政无力支撑城市升级的短板。
     4. 整合全域文旅资源，打造全国康养城市标杆。统一运营“苏马荡”城市品牌，整合高山清凉气候、水杉生态、土苗民俗、避暑旅居资源，统一开展网络大V培育、全域文旅宣传，集中资源完善康养产业链，提升鄂渝交界文旅竞争力，与庐山形成“一庐一荡”南北生态文旅城市样板。
      5. 优化候鸟居民公共服务，提升城市归属感。独立市级建制可配套完整三甲分院、标准化学校、综合政务服务中心、旅居矛盾调解平台，针对性解决候鸟居民就医、养老、政务办理、旅居治理需求，巩固“第二故乡”城市定位。

    （三）改革配套保障举措

       一是稳步推进行政区划报批工作。系统梳理苏马荡人口、城建、产业、财政基础数据，对标国家县级市设立标准，形成完整申报材料，逐级上报恩施州、湖北省民政、发改、编办等部门，借鉴庐山市申报流程，争取省级层面政策倾斜，针对高山生态康养度假区适当放宽人口、产业指标审核标准。
        二是科学划定苏马荡市行政辖区。以现有苏马荡省级生态旅游示范区范围为核心，统筹连片社区、文旅景区、配套集镇，合理划定市域边界，兼顾生态保护红线与城市发展空间，实现建成区、生态保护区、文旅发展区全域统筹。
         三是建立生态保护优先发展机制。借鉴庐山市生态与城市协同治理模式，在市级建制框架下设立独立生态保护机构，统筹林海、水源、生物多样性保护，坚持生态优先，避免过度地产开发，打造绿色低碳康养城市。
       四是完善候鸟专属治理配套。设立候鸟服务管理局、流动党员服务中心，常态化开展网络大V孵化、文旅宣传推广，建立夏季人流高峰应急管理机制，完善公交、供水、医疗旺季保障体系，兼顾本地居民与候鸟新市民双重需求。

    五、结语

        苏马荡依靠得天独厚的高山清凉生态，十余年发展形成体量庞大、特色鲜明的候鸟康养城市群，硬件城建、人口规模、产业基础均已达到独立城市标准，但现行“区镇合一”乡镇管理体制，在人员编制、规划权限、财政能力上形成多重制约，成为发展瓶颈。江西庐山撤县设市、统一全域管理的改革实践，为苏马荡提供清晰可行的改革样板。
       推动设立直属恩施州的苏马荡县级市，不是简单行政区划更名，而是从行政体制、财政体系、规划权限、文旅运营全方位的系统性改革。通过独立建市，能够彻底破解多头管理、权限不足、资金短缺等现实难题，释放苏马荡生态文旅产业发展潜力，完善现代化城市治理体系，擦亮“中国最美小地方”避暑康养城市名片，打造武陵山区生态旅居高质量发展标杆，为全省同类生态旅游示范区体制创新提供可推广、可复制的苏马荡方案。
                        （自强，2026.7.25）